Il diritto di rivalsa dell'assicuratore  ex art. 1916 cc

Il codice civile con l'art. 1916 cc prevede che "L'assicuratore che ha pagato l'indennità è surrogato, fino alla concorrenza dell'ammontare di essa, nei diritti dell'assicurato verso i terzi responsabili".

Occorre chiedersi se tale potere di rivalsa è applicabile, non solo ai contratti di assicurazione stipulati dai privati, ma anche a tutte quelle prestazioni assicurative che vengono prestate dallo Stato, come, ad esempio, le prestazioni del servizio sanitario nazionale (la stessa domanda può essere posta chiedendosi se è ammissibile l'esercizio, da parte dell'azienda sanitaria, dell'azione di rivalsa ex art. 1916 cod. civ. nei confronti degli autori degli illeciti che hanno cagionato la necessità di prestazioni mediche nei confronti degli assicurati con il Servizio Sanitario Nazionale SSN).

La natura giuridica delle prestazioni erogate dal servizio sanitario nazionale

Occorre procedere alla qualificazione del rapporto intercorrente fra il Servizio Sanitario Nazionale e i cittadini in termini di assicurazione sociale o di mera prestazione assistenziale.

La tesi del Servizio nazionale sanitario come assicurazione sociale

La tesi che qualifica il SSN come assicurazione sociale è stata affermata in più occasioni. Venne osservato che l'art. 63 della l. n. 833 del 1978 prevedeva, direttamente con il SSN, l'assicurazione obbligatoria contro le malattie dei cittadini non iscritti ad alcun ente mutualistico, previo pagamento all'INPS di un contributo annuo da determinarsi sulla base dei parametri fissati con decreto ministeriale. Ciò comportava l'insorgere di un rapporto previdenziale, caratterizzato da un vero e proprio diritto dell'assistito alle prestazioni sanitarie e dal correlativo diritto dell'Istituto a riscuotere il contributo.

Pertanto, in vigenza del sistema contributivo di finanziamento del SSN, agli enti gestori del servizio che avessero erogato prestazioni sanitarie in favore di vittime di lesioni derivanti da fatto illecito di terzi, spettava il diritto di surrogazione, ai sensi degli artt. 1916 e 1886 cod. civ., nei diritti delle vittime verso i terzi responsabili, attesa la natura assicurativa del rapporto tra detti enti e i cittadini utenti del servizio.

In  particolare,  il  diritto  di  rivalsa  Trovava fondamento nell'art. l, primo e terzo comma, della legge 3 dicembre 1931, n. 1580 (Norme per la rivalsa delle spese di spedalità e manicomiali), disciplina che la giurisprudenza ha ritenuto non essere stata tacitamente abrogata dalla riforma sanitaria attuata con la legge n. 833 del 1978, istitutiva del SSN.

Tuttavia, la riforma del '78, affermando il principio di gratuità delle prestazioni sanitarie rese dal SSN, aveva fortemente ridimensionato l'ambito operativo del diritto di rivalsa ex art. 1 legge n. 1580/1931, ristretto esclusivamente a quelle ipotesi, indubbiamente residuali, in cui la gratuità non sussistesse (per un'analitica ricognizione delle prestazioni sanitarie non gratuite si v. la già citata sentenza n. 4460/2003).

Inoltre, l'art. 38, terzo comma, della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (modificato dall'art. 45 della legge 23 dicembre 1998, n. 448) rinviava all'adozione di un regolamento ministeriale la disciplina organica del rimborso delle prestazioni erogate a favore dei cittadini a causa di incidenti stradali o di infortuni sul lavoro o malattie professionali.

Fiscalizzazione del servizio sanitario nazionale e rivalsa ex art. 1916 cc

Il quadro innanzi descritto – che, come s'è visto, pur conservando in linea di principio la regola della surrogazione,  ne  vedeva  significativamente  eroso l'effettivo ambito di applicazione – è radicalmente mutato con l'art. 36 d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, che ha abrogato il sistema contributivo di finanziamento del SSN.

Per effetto di tale riforma si è avuta la c.d. "fiscalizzazione" del finanziamento del Servizio Sanitario, attuata mediante la sostituzione dei menzionati contributi sociali di malattia con entrate di natura fiscale.

Sul punto la giurisprudenza della Corte di cassazione univoca: al contributo dovuto al Servizio Sanitario Nazionale deve essere riconosciuta natura tributaria, desumibile dall'imposizione di un sacrificio economico attraverso un atto autoritativo ablatorio e dalla destinazione del relativo gettito alla copertura di spese pubbliche, nonché dalla sua riconducibilità, quale sovraimposta IRPEF, alle imposte sui redditi. Infatti si tratta di una imposta che non trova giustificazione in un rapporto sinallagmatico tra la prestazione e il beneficio ricevuto dal singolo, sussistendo tale imposizione anche se l'interessato, che pure ha il potenziale diritto a ottenere l'assistenza sanitaria, non vi ricorre.

Il finanziamento del SSN non si basa più su un criterio di natura previdenziale, bensì fiscale.

La natura tributaria del contributo per le prestazioni del servizio sanitario nazionale è stata infine espressamente affermata dall'art. 12, secondo comma, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (legge finanziaria 2002), sostitutivo dell'art. 2 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 (disposizioni sul processo tributario).

Si pone, a questo punto, il quesito se il diritto di rivalsa previsto dall'art. 1916 cod. civ. per gli assicuratori possa tuttora estendersi e applicarsi alle Aziende sanitarie, il cui finanziamento non avviene più mediante una contribuzione di carattere previdenziale, ma tramite un'imposta fiscale (variamente denominata nel tempo, anche come "tassa sulla salute").

Con la legge n. 833 del 1978 non si è più in presenza di un rapporto assicurativo, sia pure obbligatorio, né di prestazioni sanitarie dovute in ragione, se non in corrispettivo, di un contributo. Il sistema complessivo delineato dalla legge n. 833 del 1978, caratterizzato dalla universalità dell'assistenza, garantita dal Servizio sanitario nazionale a tutti i cittadini, il cui diritto deriva direttamente dalla legge, mentre l'iscrizione negli elenchi degli utenti (prevista dall'art. 19 della stessa legge) costituisce solo un adempimento amministrativo per l'organizzazione delle prestazioni (sentenza n. 39 del 1997).

La condivisibile ricostruzione delle connotazioni strutturali e funzionali dell'attuale sistema del SSN rende evidente, in ultima battuta, che in capo alle Aziende sanitarie difetta la qualifica di assicurazione sociale (obbligatoria) che un tempo era invece loro riconoscibile.

Tale mutato quadro normativo reca la conseguenza che non ricorrono i presupposti per l'applicazione diretta dell'art. 1916 cod. civ.

Azione surrogatoria generale ex art. 1203 n. 3 cc

Infine,  va  verificata la possibilità di (ri)qualificare l'azione di rivalsa dell'Azienda sanitaria come azione surrogatoria, ai sensi dell'art. 1203, n. 3, cod. civ. Anche tale soluzione risulta però impercorribile, in guanto non è possibile Individuare l'oggetto della surrogazione.

Risarcimento del danno ex art. 2043 cc

Com'è noto, l'autore di un fatto illecito da cui sia derivato a terzi un danno alla salute, ha l'obbligo di risarcire tutte le conseguenze dirette del fatto, compresa la refusione del costo delle eventuali cure mediche e dell'assistenza sanitaria.

Il SSN è un sistema costituzionalizzato di tutela della salute collettiva, che assicura a qualsiasi infortunato le necessarie cure mediche e l'assistenza sanitaria, qualora quest'ultimo non ricorra a prestazioni sanitarie erogate in regime privatistico.

Consegue che nel perimetro delle conseguenze dirette – e quindi risarcibili – del fatto illecito rientrano anche le prestazioni sanitarie eventualmente erogate dal SSN al danneggiato e il loro relativo il costo. Si tratta, infatti, di un danno prevedibile (art. 1225 cod. civ.), giacché il danneggiante non può non sapere che il danneggiato sarà curato (quantomeno) dal SSN, essendo quest'ultimo un sistema generalizzato di tutela della salute di qualsiasi infortunato.

Nel quadro così delineato non assume alcun rilievo la circostanza che il SSN eroghi al bisognevole le cure in regime di gratuità. Sebbene l'infortunato non debba sostenere alcun esborso, ciò non toglie né che le prestazioni  medico-sanitarie  rese  abbiano  un  costo oggettivo, né che di tale costo possa essere chiamato a rispondere,  secondo  la  clausola  generale  della responsabilità aquiliana, il danneggiante. La gratuità delle prestazioni, infatti, è assicurata a chi ne ha bisogno, non anche a chi, con la propria condotta illecita, abbia determinato la lesione alla salute di terzi che necessitano dell'intervento del SSN.

Consegue che i costi dell'assistenza medica e delle prestazioni sanitarie eventualmente erogate dal SSN al danneggiato devono essere risarcite dall'autore del fatto illecito, quali conseguenze dirette e prevedibili, al pari di come lo sarebbero le spese sostenute dal danneggiato per ricevere le cure necessarie in regime privatistico.

Non assume rilievo la circostanza che il danneggiato si sia rivolto, per ottenere la necessaria assistenza medico-sanitaria, a strutture private o pubbliche. Nel primo caso, il danneggiante dovrà rimborsare al danneggiato gli esborsi sostenuti; nell'altro, nonostante il danneggiato non abbia sostenuto alcun esborso, il danneggiante sarà comunque tenuto a rifondere il costo delle prestazioni mediche e dell'assistenza sanitaria, in favore in tal caso – dell'Ente che le ha erogate.

L'erogazione gratuita delle prestazioni medico-sanitarie in favore dell'infortunato, del malato o del ferito, infatti, non comporta l'irresponsabilità del danneggiante.

Individuazione delle diverse ipotesi di recupero delle prestazioni rese dal servizio nazionale sanitario

E' possibile affermare che, in relazione alle prestazioni medico-sanitarie erogate gratuitamente dal SSN, si possono distinguere quattro ipotesi:

  • malattia o danno alla salute non addebitabile a colpa o dolo di terzi: al SSN non è consentita alcuna rivalsa nei confronti del degente o di altri;
  • danno da circolazione stradale e dei natanti: la legge esclude espressamente l'azione di rivalsa, poiché i costi delle prestazioni erogate a tale titolo vengono finanziati mediante un prelievo sulle polizze assicurative; in tali ipotesi al SSN non è consentita neppure l'azione extracontrattuale di risarcimento dei danni, in quanto si tratta di prestazioni già compensate mediante un contributo sostitutivo sui premi delle assicurazioni obbligatorie per la responsabilità civile;
  • infortuni sul lavoro e malattie professionali: dal 1 0 gennaio 2001 il caso non è più regolato dalla legge, poiché l'art. 38 della legge n. 449 del 1997 (che, a sua volta, rinviava ad un decreto ministeriale per la regolamentazione del settore) è stato abrogato e sostituito da previsioni analoghe, ma valevoli solo per il danno da circolazione stradale e dei natanti;
  • danno derivante da altre ipotesi di fatto illecito: le cure sono gratuite nel rapporto SSN degente, ma il primo, che subisce una perdita patrimoniale a causa del fatto illecito di un terzo, ha diritto ad essere risarcito da quest'ultimo ai sensi dell'art. 2043 cod. civ.

Cass., civ. sez. III, del 16 ottobre 2017, n. 24289