Nella nozione di Diritto Urbanistico è compreso tutto il ramo normativo e giurisprudenziale che regola ed interpreta la normativa inerente il potere – diritto di edificare, la cubatura, i diritti edificatori, le autorizzazioni da richiedere per procedere ad un cambiamento d'uso del bene o per la ristrutturazione di un bene.
E' difficile dare una collocazione sistematica a questa branca del diritto, perchè, in concreto, abbraccia tematiche e problematiche civili, amministrative e penali. Le questioni poste dal diritto urbanistico non sono "solo" relative ad una mera collocazione sistematica dell'intero sistema, ma si è in presenza di problemi che sorgono nella vita di tutti i giorni e che possono portare anche a conseguenze molto gravi.
Alcuni esempi, forse, possono chiarire meglio la portata e le implicazioni della materia: infatti, per aprire una nuova finestra in una facciata di un palazzo che tipo di autorizzazione serve ? oppure, se si vuole aprire una nuova porta all'interno di un pianerottolo di un palazzo ? certo, questi, sono esempi estremi, ma già se si pensa alla realizzazione del semplice "soppalco" all'interno di un appartamento, oppure, alla completa ristrutturazione di un appartamento, con relative modifiche degli spazi interni.
La normativa di riferimento (Testo unico sull'edilizia DPR del 6 giugno 2001 n. 380) non aiuta molto, per due motivi particolari 1) queste norme descrivono categorie – ovviamente – generali (e, in quanto, tali generiche), 2) inoltre, occorre anche analizzare la normativa Regionale per valutare se tale ente ha o meno integrato – derogato le norme nazionali.
A livello nazionale due sono le norme di riferimento, l'art. 10 del testo unico edilizio rubricato come "Interventi subordinati a permesso di costruire" prevede che
"1. Costituiscono interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio e sono subordinati a permesso di costruire:
a) gli interventi di nuova costruzione;
b) gli interventi di ristrutturazione urbanistica;
c) gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d'uso. (1)
2. Le regioni stabiliscono con legge quali mutamenti, connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, dell'uso di immobili o di loro parti, sono subordinati a permesso di costruire o a denuncia di inizio attività.
3. Le regioni possono altresì individuare con legge ulteriori interventi che, in relazione all'incidenza sul territorio e sul carico urbanistico, sono sottoposti al preventivo rilascio del permesso di costruire. La violazione delle disposizioni regionali emanate ai sensi del presente comma non comporta l'applicazione delle sanzioni di cui all'articolo 44."
Il successivo art. 22 del testo unico sull'edilizia rubricato come "Interventi subordinati a denuncia di inizio attività" prevede che
1. Sono realizzabili mediante denuncia di inizio attivita' gli interventi non riconducibili all'elenco di cui all'articolo 10 e all'articolo 6, che siano conformi alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente.
2. Sono, altresi', realizzabili mediante denuncia di inizio attivita' le varianti a permessi di costruire che non incidono sui parametri urbanistici e sulle volumetrie, che non modificano la destinazione d'uso e la categoria edilizia, non alterano la sagoma dell'edificio e non violano le eventuali prescrizioni contenute nel permesso di costruire. Ai fini dell'attivita' di vigilanza urbanistica ed edilizia, nonche' ai fini del rilascio del certificato di agibilita', tali denunce di inizio attivita' costituiscono parte integrante del procedimento relativo al permesso di costruzione dell'intervento principale e possono essere presentate prima della dichiarazione di ultimazione dei lavori.
3. In alternativa al permesso di costruire, possono essere realizzati mediante denuncia di inizio attivita':
a) gli interventi di ristrutturazione di cui all'articolo 10, comma 1, lettera c);
b) gli interventi di nuova costruzione o di ristrutturazione urbanistica qualora siano disciplinati da piani attuativi comunque denominati, ivi compresi gli accordi negoziali aventi valore di piano attuativo, che contengano precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive, la cui sussistenza sia stata esplicitamente dichiarata dal competente organo comunale in sede di approvazione degli stessi piani o di ricognizione di quelli vigenti; qualora i piani attuativi risultino approvati anteriormente all'entrata in vigore della legge 21 dicembre 2001, n. 443, il relativo atto di ricognizione deve avvenire entro trenta giorni dalla richiesta degli interessati; in mancanza si prescinde dall'atto di ricognizione, purche' il progetto di costruzione venga accompagnato da apposita relazione tecnica nella quale venga asseverata l'esistenza di piani attuativi con le caratteristiche sopra menzionate;
c) gli interventi di nuova costruzione qualora siano in diretta esecuzione di strumenti urbanistici generali recanti precise disposizioni plano-volumetriche.
4. Le regioni a statuto ordinario con legge possono ampliare o ridurre l'ambito applicativo delle disposizioni di cui ai commi precedenti. Restano, comunque, ferme le sanzioni penali previste all'articolo 44″.
Se a quanto detto si aggiunge che numerose sono anche le modifiche effettuate dal legislatore (si pensi alla Scia) si comprende perchè per integrare (e chiarire) il sistema occorre , usare anche le sentenze che analizzazo casi concreti e che qualche volta forniscono anche ottime descrizioni generali della normativa.
Cassazione pen., del 1 ottobre 2012 n. 37713
3. — Il ricorso merita accoglimento.
3.1. — Secondo la rappresentazione della Corte territoriale, circa l'accertamento operato nel dibattimento, la condotta del ricorrente si è esaurita in interventi, di vario tipo, tutti all'interno dei fabbricati e le opere realizzate non hanno comportato alcun ampliamento del perimetro esterno dei manufatti, né la elevazione delle rispettive altezze.
E, bensì, vero che (innovando rispetto al precedente indirizzo, che escludeva, in assoluto, la possibilità di configurare la contravvenzione in relazione a tutte le ristrutturazioni interne che lasciavano inalterata la sagoma della costruzione) la più recente giurisprudenza di questa Corte suprema di cassazione ha fissato il principio di diritto secondo il quale le cosiddette opere interne, non più previste nel d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, come categoria autonoma di intervento edilizio sugli edifici esistenti, quando comportino aumento di unità immobiliari o modifiche dei volumi, dei prospetti e delle superfici ovvero mutamento di destinazione d'uso rientrano negli interventi di ristrutturazione edilizia per i quali è necessario il permesso di costruire (v., da ultimo, Sez. III, n. 47438 del 24/11/2011 – dep. 21/12/2011, Truppi, Rv. 251637).
Nella specie, tuttavia, appare innanzi tutto fuori discussione – neppure forma oggetto di contestazione — il mutamento della destinazione di uso dei fabbricati.
Quanto all'aumento volumetrico, genericamente supposto dalla Corte territoriale, l'assunto relativo (al di là del rilevo dell'omessa quantificazione della cubatura realizzata in eccedenza) è resistito dal riconoscimento della stessa Corte di merito che la "superficie iniziale" della costruzione era rimasta, in esito ai lavori eseguiti, affatto "inalterata".
Epperò — contrariamente all'assunto del giudice a quo – è da escludersi che integri "aumento volumetrico", il quale richiede il permesso di costruzione, ogni diversa distribuzione in vani, per numero e ampiezza, della identica superficie totale calpestatale, salvo, beninteso il caso — non ricorrente nella specie — della realizzazione di "unità immobiliari" autonome (v, in proposito, Sez. 3, n. 20350 del 16/03/2010 – dep. 28/05/2010, Magistrati, Rv. 247177).
3.2 – Neppure è configurabile il residuo reato di cui all'articolo 181 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
Fermo il principio che la contravvenzione "ha natura di reato di pericolo e non richiede per la sua configurabilità un effettivo pregiudizio per l'ambiente", pur tuttavia devono escludersi "dal novero delle condotte penalmente rilevanti [..] quelle che si prospettino inidonee, pure in astratto, a compromettere i valori del paesaggio e l'aspetto esteriore degli edifici" (Sez. 3, n. 34764 del 21/06/2011 – dep. 26/09/2011, Fanciulli, Rv. 251244).
E tale è, per l'appunto, alla luce delle considerazioni illustrate nel paragrafo che precede, il caso oggetto del presente scrutinio di legittimità.
Mentre – è appena il caso di aggiungere — non è assolutamente pertinente il precedente evocato dalla Corte territoriale (Sez. 3, n. 45072 del 24/10/2008 – dep. 04/12/2008, Lavanco e altro, Rv. 241788), trattandosi di arresto concernente la edificazione di "opera nuova [la quale] non aveva niente a che vedere con quella preesistente demolita" sicché costituiva "un organismo edilizio completamente diverso".
3.3 – Consegue l'annullamento, senza rinvio, della sentenza impugnata perché 0 fatto non sussiste.
