Referendum, se vince il Sì nasce l’Alta corte disciplinare: l’esperta spiega il super tribunale dei magistrati

Mancano circa due settimane al referendum sulla giustizia del 22 e 23 marzo. Nella ‘volata' finale della campagna referendaria, in molti potrebbero essere interessati a capirci di più sui contenuti della riforma: cosa cambia concretamente, che effetti avrebbero le norme su cui si vota? Per questo, Fanpage.it ha deciso di intervistare esperti ed esperte del campo che possano fare chiarezza. Francesca Biondi, costituzionalista esperta di magistratura e professoressa ordinaria all'Università degli studi di Milano, ha risposto alle nostre domande su una delle maggiori novità della riforma, un nuovo organismo che nascerebbe da zero: l'Alta corte disciplinare.

Professoressa, iniziamo dalle basi: cosa prevede la riforma della giustizia, per quanto riguarda l'Alta corte disciplinare?

La riforma toglie la funzione disciplinare al Consiglio superiore della magistratura, o meglio ai due Consigli superiori della magistratura, attribuendola ad un organo nuovo, che oggi non esiste. Un organo che diventa un giudice speciale.

È un aspetto importante per la magistratura?

Sì, la funzione disciplinare è molto importante. La Costituzione scelse di toglierla al ministro della Giustizia proprio perché si sapeva che può incidere fortemente sulla serenità di un magistrato, anche nel caso in cui dopo le necessarie valutazioni venga assolto.

La nuova Alta corte si occuperebbe solamente dei magistrati cosiddetti ordinari, giusto?

Sì. In passato si era pensato di creare un'Alta corte disciplinare che avrebbe riguardato tutti i magistrati, anche quelli amministrativi, tributari, contabili, militari, in modo da non dare l'impressione che fosse una misura punitiva nei confronti di qualcuno. Con questa soluzione invece si crea, al momento, una asimmetria molto forte tra le garanzie della magistratura ordinaria e quelle delle magistrature speciali.

Come sarebbe composta?

Tre componenti nominati dal presidente della Repubblica, tre sorteggiati da un elenco predisposto, mediante elezione, dal Parlamento in seduta comune, e poi sei giudici e tre pubblici ministeri sorteggiati tra i magistrati di Cassazione.

Nove magistrati e sei laici, quindi. Tre quinti e due quinti. È un rapporto diverso rispetto ai Consigli superiori della magistratura.

Sì, la proporzione va più a favore della componente laica rispetto ai due Csm: là sono per due terzi magistrati e per un terzo laici.

Nell'Alta corte ci saranno sia giudici, sia pm. Quindi in questo organo tornano insieme, nonostante la riforma punti esplicitamente a separarli del tutto?

È un altro aspetto che andrà chiarito. L'Alta corte sarà divisa in collegi, e spetterà a una legge successiva stabilire quanti saranno e come saranno composti. Io ritengo che sarà impossibile tenere separati i giudici e i pm.

Per quale motivo?

Perché i primi saranno sei e i secondi solo tre. Se si creassero due collegi solo con i pubblici ministeri, questi ultimi sarebbero in minoranza rispetto ai membri laici. Una cosa impensabile per un organismo di questo tipo.

Matematicamente, penso che saranno costretti a unire giudici, pm e laici in ciascun collegio, così che la componente dei magistrati sia in maggioranza. Quindi sì, probabilmente giudici e pubblici ministeri torneranno a unirsi nell'organo disciplinare.

Tra poco torneremo a parlare della composizione. Più in generale, sulla carta, qual è l'obiettivo di questa Alta corte?

Non è molto chiaro. Nella relazione illustrativa allegata alla riforma si dice che si vuole separare la funzione disciplinare – che negli anni ha assunto un carattere giurisdizionale, assomigliando sempre di più a un ‘processo' vero e proprio – dalle altre funzioni amministrative attribuite al Consiglio superiore della magistratura.

Diversi sostenitori del Sì, soprattutto politici, hanno detto più o meno apertamente che i procedimenti disciplinari del Csm oggi finiscono in mano alle correnti della magistratura, e quindi sono poco autorevoli.

Sì, c'è chi lo dice. Però visto che i membri dei due Csm vengono sorteggiati (e quindi sottratti, nella logica di questa riforma, alla logica delle correnti), gli si poteva lasciare anche la funzione disciplinare. In più, mi sembra giusto chiarire che oggi le udienze per le procedure disciplinari sono pubbliche, vengono registrate da Radio radicale, le sentenze sono consultabili. C'è una trasparenza molto elevata.

La mia valutazione personale è che ci sia la volontà di enfatizzare la responsabilità disciplinare dei magistrati. Qualunque giudizio disciplinare di un funzionario pubblico, di solito, rientra nella gestione amministrativa del rapporto di lavoro: lo si valuta nel contesto lavorativo in cui il suo comportamento ha avuto luogo. Così invece la valutazione disciplinare viene isolata dal contesto, si concentra sulle azioni del singolo giudice o pm, e in questo modo viene enfatizzata.

È vero che oggi il Csm è ‘morbido' con i magistrati nelle valutazioni disciplinari?

In questi mesi sono girati tanti dati sulle archiviazioni delle segnalazioni, sull'avvio dei procedimenti e sulle condanne. Dati che vengono interpretati in un senso e nell'altro, pro o contro la riforma. Ma certamente non ci dicono che c'è una giustizia lassista.

Cosa ci dicono?

Innanzitutto che, rispetto ai magistrati europei, in Italia si avviano molti più procedimenti disciplinari. Che ci sia un certo numero di assoluzioni, perciò, è fisiologico.

Anche il tema delle archiviazioni va preso nel contesto. Le segnalazioni che arrivano dai cittadini sono le più disparate, vengono da chiunque ritiene di aver subito un'ingiustizia, e molte di queste segnalazioni o sono infondate, o non riguardano la responsabilità disciplinare, ma altro.

Per chiarire: cosa si intende quando si parla di "responsabilità disciplinare" dei magistrati, che è poi quello di cui l'Alta corte dovrebbe occuparsi?

Gli illeciti disciplinari sono solo quelli che rientrano in un elenco di comportamenti previsti per legge. Se la segnalazione riguarda questa tipologia di comportamenti, si avvia il procedimento. Se invece la lamentela riguarda malfunzionamenti degli uffici, o sentenze ritenute erronee, o altro ancora, sul piano disciplinare viene archiviata.

Anche perché un magistrato è anche un cittadino e un funzionario pubblico come gli altri: se sbaglia nei confronti di un cittadino ci può essere un processo civile, se crea un danno economico allo Stato ha una responsabilità erariale, e così via, giusto?

Esatto. E aggiungo che la responsabilità disciplinare è una questione interna alla magistratura, nel senso che non coinvolge il cittadino come ‘accusatore' e il magistrato come ‘accusato'. Il privato cittadino non entra nel procedimento disciplinare, fa una segnalazione e basta.

Chi è che può dare il via a un'iniziativa disciplinare?

A farlo è quasi sempre la Procura generale della Cassazione. Anche il ministro della Giustizia, secondo la Costituzione ha il potere di attivarle, ma oggi lo fa molto raramente. Peraltro, lo stesso ministro può scegliere di opporsi alle archiviazioni delle iniziative disciplinari, se ritiene che siano errate, ma è molto raro che lo faccia.

Torniamo all'Alta corte e a come sarà composta, se la riforma entrerà in vigore. Qualcuno contesta il fatto che i suoi componenti vengano sorteggiati, come dovrebbe avvenire anche per i due Csm. Cosa ne pensa? 

Chiariamo subito che qui il sorteggio è un po' diverso rispetto ai Csm. O meglio, il meccanismo è sostanzialmente lo stesso, ma qui si sorteggiano delle persone che vanno a svolgere un'attività giurisdizionale, che è la funzione tipica del giudice. In questo senso, si potrebbe dire che il sorteggio ha una sua logica. Al Csm, invece, un magistrato va a fare un lavoro che è completamente diverso dal suo, quindi il sorteggio desta maggiori perplessità.

Ci sono dei possibili problemi nel sorteggio dell'Alta corte, per come è scritta la norma?

Due punti sono particolarmente dibattuti. Il primo è il fatto che il sorteggio sia mediato per i laici, perché vengono estratti da una lista composta dal Parlamento. Il secondo, anche più critico, è che tra i togati possono essere sorteggiati solo i magistrati di Cassazione.

Per quale motivo?

Anche in questo caso, non è chiaro. È possibile che il legislatore abbia voluto ‘compensare' il fatto che, apparentemente, la riforma esclude la possibilità di fare ricorso in Cassazione contro i provvedimenti disciplinari. Un'altra ipotesi è che si sia guardato il modello della Corte costituzionale, dove vengono eletti (non sorteggiati) solo magistrati di Cassazione.

In entrambi i casi paiono motivazioni deboli. In particolare, la Corte costituzionale giudica le leggi, quindi è giusto che ci vadano magistrati di Cassazione che lavorano solo sul diritto, e non sul fatto. In una corte disciplinare, semmai è vero il contrario: dovrebbero entrare i magistrati che lavorano sul fatto, capaci di assumere testimoni, raccogliere valutazioni e così via.

Può sembrare un aspetto piuttosto tecnico. Che conseguenze ha questa ‘preferenza' per i magistrati di Cassazione?

Una conseguenza indiretta è che i magistrati di Cassazione sembrano contare più degli altri, mentre la Costituzione dice esplicitamente che i magistrati non si distinguono tra loro se non per diversità di funzioni.

Così, si crea un organo a latere rispetto ai due Consigli superiori della magistratura, con una visione un po' gerarchica interna all'ordinamento giudiziario, potenzialmente capace di incidere pesantemente sulla vita professionale dei magistrati.

Ha accennato al fatto che non si potrà fare ricorso in Cassazione sulle decisioni dell'Alta corte. Insomma, i magistrati non avranno la possibilità di chiedere un giudizio esterno a quello della corte disciplinare?

La questione è complessa. A me e molti altri sembra che il testo, per come è scritto, escluda il ricorso in Cassazione. Si prevede la possibilità di un appello solo alla stessa Alta corte, in una composizione diversa.

Tuttavia, durante il dibattito che si è aperto sulla riforma, ci sono state molte rassicurazioni sul fatto che in realtà non si vuole escluderlo affatto, e che la legge ordinaria prevederà il ricorso in Cassazione. A essere generosi, è un passaggio scritto male; a pensar male, è una correzione che si è deciso di fare a posteriori.

Se non ci fosse la possibilità di fare ricorso in Cassazione, la norma sarebbe incostituzionale?

Più che altro, porterebbe di sicuro a una condanna da parte della Corte europea dei diritti dell'uomo.

Ciò che resta è che quello dei magistrati ordinari sarà l'unico provvedimento disciplinare che prevede tre gradi di giudizio: due davanti alla stessa Alta corte – dove è difficile immaginare che i giudici smentiranno i loro colleghi – e poi uno in Cassazione. Con un prevedibile allungamento dei tempi.

Ha già fatto riferimento più volte al fatto che ci sono cose che andranno decise dopo la riforma, con delle apposite leggi. Di fatto, quante cose non sappiamo ancora e verranno stabilite solo dopo il referendum?

Innanzitutto si dovranno decidere le modalità con cui il Parlamento formerà la lista dei laici da cui poi saranno sorteggiati i membri. Un aspetto, ovviamente, importantissimo. Poi andrà stabilita la composizione dei collegi interni all'Alta corte e si dovrà chiarire la possibilità o meno di fare ricorso in Cassazione. Tutte questioni che abbiamo già citato.

In più, penso che andranno ridefiniti gli illeciti disciplinari. Chiarire cosa rientra nelle procedure disciplinari e cosa invece va lasciato alle cosiddette valutazioni di professionalità, che spetteranno ancora ai due Csm. In caso contrario, si rischia di avere decisioni contrastanti che mettano un organo contro l'altro, cosa assolutamente da evitare.

Ancora, bisogna decidere se, oltre al ministro, anche il Procuratore generale di Cassazione potrà ancora avere il potere di iniziativa disciplinare. Se così fosse, si creerebbe una asimmetria: il ‘capo' dei pubblici ministeri potrebbe avviare procedure disciplinari contro i giudici, ma non viceversa.

E infine, andrà chiarito chi avrà il potere di trasferire i magistrati in via cautelare, durante un procedimento disciplinare. Lo potrà fare l'Alta corte o spetterà al Csm? Il trasferimento cautelare è un atto che ha un impatto fortissimo, perché ad esempio si potrebbe togliere al magistrato i suoi processi per spostarlo in un'altra sede, sulla base di una incolpazione che poi magari risulta infondata. Dunque, c'è da capire se questa possibilità resterà in capo all'Alta corte.