Quando l’Italia può intervenire militarmente per difendere sé stessa o i Paesi alleati: parla l’esperto

Mentre il conflitto in Asia Sud Occidentale entra in una fase sempre più instabile, tra attacchi con droni, profonde tensioni nello Stretto di Hormuz e il coinvolgimento indiretto di Paesi europei attraverso missioni navali, basi militari e meccanismi di difesa collettiva, tornano al centro alcune domande cruciali: quali sono oggi i limiti giuridici all'uso della forza tra Stati? E quanto il diritto internazionale riesce davvero a contenere il rischio di una escalation? Il tema riguarda non solo le grandi potenze ma anche l'Europa e l'Italia, chiamate ora a confrontarsi con strumenti come la clausola di difesa reciproca dell'Unione europea, gli impegni della NATO e il possibile utilizzo delle basi militari presenti sul territorio nazionale. Per capire quali regole si applicano quando una crisi regionale comincia ad allargarsi e quali responsabilità possono emergere per gli Stati coinvolti, anche indirettamente, ne abbiamo parlato con il professor Paolo Bargiacchi, ordinario di diritto internazionale, che spiega quali sono i limiti giuridici all’uso della forza e perché, spesso, la questione non è l’assenza di norme ma il modo in cui vengono interpretate.

Il conflitto in Asia Sud Occidentale sta entrando in una fase sempre più ampia e complessa: attacchi con droni, tensioni nello stretto di Hormuz con effetti immediati sul mercato energetico, e un crescente coinvolgimento indiretto di Paesi europei attraverso missioni navali, basi militari e meccanismi di solidarietà tra Stati. Dal punto di vista del diritto internazionale, quando una crisi regionale comincia a coinvolgere attori esterni in modo così esteso, quali sono le regole che dovrebbero disciplinare l'uso della forza e il sostegno militare tra Stati? E quanto il quadro giuridico attuale riesce davvero a contenere il rischio di un'escalation?

Le regole internazionali che disciplinano il ricorso alla forza (jus ad bellum) e la condotta delle ostilità (jus in bello) non mutano a seconda del numero delle parti belligeranti e della dimensione spaziale (regionale, locale, universale) del conflitto. Salvo le eccezioni previste dalla Carta ONU, il ricorso alla forza, quale che siano le ragioni politiche invocate a suo fondamento, è sempre vietato perché gli Stati sono obbligato dalla Carta a risolvere pacificamente le controversie. La condotta delle ostilità invece viene regolata dal diritto internazionale dei conflitti armati e impone stringenti obblighi a tutti i belligeranti (indipendentemente da chi sia l'aggressore e l'aggredito) a cominciare dal divieto assoluto di attacchi nei confronti dei civili e delle infrastrutture civili. Anche le norme che disciplinano la partecipazione di uno Stato, in termini di aiuto o assistenza, alle condotte di un altro Stato non variano in funzione delle caratteristiche del conflitto armato ma sono oggettive e si applicano sempre. In particolare, uno Stato che aiuti o assista un altro nel commettere un illecito (ad es., nell'usare la forza in violazione della Carta) è responsabile nella misura in cui il suo aiuto o assistenza ha causato o contribuito a causare l'illecito primario.

Il quadro giuridico disegnato dalla Carta nel 1945 è molto restrittivo sull'uso della forza e, se venisse rispettato o non venisse (come invece avviene) interpretato in modo estensivo (in particolare, qualificando a titolo di legittima difesa azioni militari che hanno invece natura offensiva), sarebbe più che idoneo a contenere la violenza armata nelle relazioni internazionali.

In questi ultimi giorni si è parlato molto della clausola di difesa reciproca prevista dall'articolo 42 del Trattato sull'Unione europea, soprattutto in relazione alla posizione di Cipro, che è uno Stato membro dell'UE ma non della NATO. Che cosa prevede esattamente questa norma e in quali circostanze uno Stato membro può decidere di attivarla?

L'art. 42, par. 7, del TUE si attiva in caso di aggressione armata contro il territorio di uno Stato membro. Sull'isola di Cipro sono state oggetto di attacchi le due basi militari del Regno Unito che occupano una parte dell'isola sotto però sovranità britannica e non cipriota. Nei trattati che istituirono la Repubblica di Cipro del 1960, infatti, il Regno Unito, ex potenza coloniale, volle che le due aree che ospitano le basi non si trovassero in territorio cipriota dato in concessione (come accade invece solitamente) ma in territorio britannico. Il confine che separa le basi dal resto dell’isola è infatti un confine internazionale, ossia un confine tra due Stati. Si potrebbe dunque ritenere che l'art. 42, par. 7, non si applichi perché gli attacchi sono stati sferrati contro il territorio del Regno Unito che non è membro dell'UE.

In ogni caso, l'art. 42, par. 7, richiede l'esistenza di una "aggressione armata" e non è scontato o automatico che ogni attacco militare, anche se illecito, sia qualificabile come una aggressione dato che questa nozione si riferisce solo a quelle fattispecie di particolare gravità e intensità. Infine, l'obbligo dell’art. 42, par. 7, è di "prestare aiuto o assistenza con tutti i mezzi in loro possesso". Tale locuzione non comporta necessariamente un aiuto o un’assistenza di tipo militare e lascia la facoltà allo Stato, pur obbligato a dare solidarietà allo Stato aggredito, di scegliere i mezzi e le modalità di tale aiuto, inclusi quelli di natura non militare. La controprova sta nel fatto che lo stesso articolo fa salvo "il carattere specifico della politica e di sicurezza e di difesa di taluni Stati membri", cioè le politiche di quegli Stati che, per propria scelta, sono neutrali e non usano la forza nei rapporti internazionali.

Spesso questa clausola viene paragonata all'articolo 5 della NATO, che stabilisce la difesa collettiva tra i Paesi dell'Alleanza. L'Unione europea non è però un'alleanza militare nel senso classico del termine. Quali sono quindi le principali differenze tra questi due strumenti e cosa cambia concretamente nelle modalità con cui gli Stati possono intervenire a sostegno di un Paese alleato?

L'art. 5 del Trattato NATO si configura sostanzialmente come l'art. 42, par. 7, del TUE nel senso che obbliga gli Stati NATO a prestare assistenza in caso di attacco armato contro un altro Stato NATO ma lascia loro la scelta del tipo e delle modalità dell’azione che "giudicheranno necessaria". Anche in questo caso, uno Stato NATO può adempiere l'obbligo dell’art. 5 prestando un tipo di assistenza che non implichi necessariamente la fornitura di aiuti militari o l'intervento armato al fianco dello Stato vittima dell'attacco armato. In caso di attivazione delle due clausole, dunque, le modalità con cui gli Stati possono intervenire a sostegno del Paese aggredito o attaccato sono simili e consentono anche assistenza o aiuto di tipo e natura non militare.

Nel dibattito italiano si è tornati a discutere anche dell'eventuale utilizzo delle basi militari statunitensi presenti sul territorio nazionale, come Aviano o Sigonella, nel caso di operazioni legate alla crisi mediorientale. Dal punto di vista giuridico, quali accordi regolano l'uso di queste infrastrutture e quali sono i margini di autorizzazione o controllo da parte dello Stato italiano?

L'utilizzo delle infrastrutture militari date in concessione agli Stati Uniti e presenti in territorio italiano è disciplinato da appositi accordi (alcuni riservati per ragioni militari) tra i due Stati. In generale, lo Stato che ospita la base si riserva il diritto di negare all’altro Stato il suo utilizzo per quelle attività militari che potrebbero costituire un illecito internazionale o, anche se non illecite, che siano contrarie ai propri indirizzi generali di politica nazionale. Di solito, dunque, esistono in questi accordi apposite clausole che disciplinano l'utilizzo delle basi per attività militari ostili nei confronti di altri Stati e che riservano allo Stato ospite il diritto di negarne o limitarne l'utilizzo per non incorrere, come prima indicato, nella responsabilità per complicità nell'altrui commissione di un illecito internazionale.