Con la caduta del governo Draghi, molti partiti avevano lamentato il rischio di perdere i fondi del Pnrr, anche se le cose non stavano proprio così. Come segnala la fondazione Openpolis, però, la fine della legislatura ha portato un forte rallentamento in quel passaggio tecnico, ma fondamentale, che sono i decreti attuativi. A fine agosto, uno su tre ancora mancava. Facciamo il quadro su cosa sono i decreti attuativi e cosa sta rallentando la messa in pratica del Piano nazionale di ripresa e resilienza.

Cosa sono i decreti attuativi e perché sono importanti

I decreti attuativi sono atti che contengono le indicazioni operative e dettagliate per mettere in pratica una legge. Quando si approva una legge, spesso questa richiede una serie di decreti attuativi per essere, appunto, attuata. Senza di questi, la legge resta sulla carta. Openpolis, con dati aggiornati al 26 agosto, afferma che su 153 decreti attuativi legati alle misure legislative del Pnrr, ben 54 non sono ancora stati pubblicati.

I soggetti che hanno l'incarico di emanare i decreti attuativi sono principalmente i Ministeri, ciascuno per le materie di sua competenza. In passato, spesso, i tempi di pubblicazione non sono stati proprio tempestivi, a maggior ragione durante fasi di transizione tra un governo e un altro. Il Pnrr, però, prevede delle scadenze molto stringenti, che non possono essere mancate per non rischiare di perdere – questa volta sì – gli oltre 190 miliardi di euro assegnati all'Italia. Il cronoprogramma del Pnrr prevede che tutti gli interventi siano conclusi entro il 2026, con una serie di traguardi intermedi.

Oltre agli interventi concreti da finanziare con i soldi del Piano, ci sono anche una serie di 63 riforme delle normative da effettuare per rendere il Paese più equo ed efficiente. Negli scorsi mesi, ad esempio, si è parlato della riforma del processo civile. Ci sono misure che sono già state attuate, altre in via di completamento e altre ancora che non sono ancora iniziate. Il dato di Openpolis si concentra solo sugli atti legislativi che sono già stati pubblicati.

Quali riforme sono ancora da mettere in pratica

Una serie di norme è stata necessaria solo per creare un'organizzazione che permettesse di gestire il Piano. Sono state introdotte semplificazioni e velocizzate procedure, come nel caso del decreto legge 77 del 2021.

Ci sono poi riforme vere e proprie: quella dei processi civile e penale e quella del pubblico impiego, ad esempio. Infine, ci sono stati anche atti che non erano stati previsti, ma sono stati necessari per velocizzare le procedure e rispettare il cronoprogramma. È il caso di due decreti legge, il 152 del 2021 e il 36 del 2022 (anche detto decreto "Pnrr bis" o "Pnrr 2").

Per fare tutto ciò, finora sono stati emanati 17 atti aventi forza di legge. Ovvero decreti legge, decreti legislativi, leggi delega e leggi ordinarie: tutte misure che possono richiedere numerosi decreti attuativi per essere messe in pratica. In particolare, i due che ne richiedono di più sono proprio i due che non erano previsti ma sono stati emanati per velocizzare le procedure: il primo, il 152/2021, richiede 35 decreti attuativi e ne mancano ancora 10; il secondo, il "Pnrr bis", richiede invece 38 decreti attuativi, e ne mancano ben 28.

I decreti attuativi che sono già fuori tempo massimo

Oltre a quelle previste dal Pnrr, ci sono anche le scadenze che in alcuni casi le riforme stesse prevedono, per i propri decreti attuativi. Una parte del decreto "Pnrr bis", ad esempio, richiede che per riformare il mercato del lavoro delle pubbliche amministrazioni i decreti siano pubblicati entro il secondo trimestre del 2023.

Tuttavia, ci sono 17 decreti attuativi che non sono ancora arrivati nonostante sia passata la data di scadenza. Tra questi, un decreto per l'aggiornamento del Piano nazionale di interventi infrastrutturali e per la sicurezza nel settore idrico, che avrebbe dovuto arrivare entro il 28 febbraio 2022. Ma anche un decreto per la ripartizione di un fondo creato per permettere ai Comuni con meno di 5mila abitanti di assumere personale per mettere in pratica i progetti legati al Pnrr. Questo era atteso entro il 30 luglio.

Cosa sono le leggi delega, che complicano il quadro

A rendere più complessa la faccenda c'è poi il fatto che, di quei 17 atti aventi forza di legge già emanati, quattro sono leggi delega. Sono, cioè, leggi con cui il Parlamento dà il potere al governo di decidere tramite decreti legislativi su un certo argomento – in questo caso sono la riforma dei processi penale e civile, la riforma per la disabilità e la riforma dei contratti pubblici – seguendo alcune indicazioni.

Le leggi delega generalmente non prevedono decreti attuativi, ma quando il governo interverrà sugli argomenti indicati lo farà con delle misure che potranno, invece, avere bisogno di decreti attuativi per essere messe in pratica. Le misure del governo devono arrivare entro una scadenza precisa, previste dalle leggi delega stesse: il secondo trimestre del 2023.

Quali Ministeri sono più indietro

Come detto, a doversi occupare dei decreti attuativi sono principalmente i Ministeri, ciascuno per le sue materie di competenza. Le leggi, di volta in volta, indicano quale Ministero o comunque quale ente deve occuparsi dei decreti di attuazione.

Nel caso del Pnrr, il Ministero dell'Istruzione è quello più carico di impegni finora: gli si richiedono 23 decreti attuativi e ne mancano ancora 10. Alla Presidenza del Consiglio si chiedono 21 decreti attuativi e gliene mancano 7, proprio come al Ministero della Transizione ecologica, che in tutto deve emanarne 16. Infine, il Ministero delle Infrastrutture è stato impegnato con 16 decreti attuativi e finora ne ha pubblicati 10.

Le risorse economiche che restano bloccate

Qual è il problema se i decreti attuativi arrivano in ritardo? Non ci sono solo, come detto, le scadenze previste dal Pnrr e dalle stesse leggi che richiedono dei decreti attuativi. Nel concreto, ci sono delle risorse economiche piuttosto cospicue che non possono essere erogate, anche se sono già state stanziate.

Nel caso dei piccoli Comuni, ad esempio, i soldi per assumere più personale e aiutare con le complicate procedure del Pnrr ci sono già, ma non potranno essere inviati fin quando non arriveranno i decreti attuativi necessari. Nel frattempo i Comuni dovranno adattarsi senza, rischiando di non poter assumere il personale necessario e quindi di accumulare ulteriore ritardo, o fare errori, con la documentazione necessaria.

L'ultimo "ostacolo": il passaggio in Corte dei conti

Una volta ultimato il lavoro del Ministero di turno per scrivere un decreto attuativo, questo non entra subito in vigore. Anche quando viene annunciata la firma di un ministro ad esempio, o persino quando il testo del decreto viene diffuso, questo non è ufficiale fin quando non viene pubblicato nella gazzetta ufficiale.

Perché questo accada, dopo la firma, l'atto deve essere vagliato dalla Corte dei conti, o da altri organismi di controllo. Si tratta di un passaggio amministrativo che solitamente non porta a grandi modifiche, ma che può richiedere anche diversi mesi. Un fatto non indifferente, quando si parla di riforme che hanno in buona parte delle scadenze fissate nella prima metà dell'anno prossimo.